日期：2025-11-26 15:29:10
日前，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）对外公布。《意见》提出了优化现代化城市体系、培育壮大城市发展新动能、激活城市存量资源潜力、建立可持续的城市建设运营投融资体系等一系列措施。
在笔者看来，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的新阶段，“建立可持续的城市建设运营投融资体系”，不仅直指城市发展的核心支撑问题，更将成为破解城市更新投融资瓶颈的关键。
城市更新是城市高质量发展的必然选择，但其绝非简单的“拆旧建新”，而是涉及老旧小区改造、历史风貌保护、基础设施升级、公共服务配套等多重维度，具有投资规模大、回报周期长、公益属性强的特点。结合此次《意见》提出的政策方向，接下来，下好城市更新融资这盘棋，构建可持续的融资体系，需要从多个维度协同发力。
维度一，强化中央财政支持的保障兜底作用，筑牢城市更新融资“压舱石”。在城市更新工程中，中央财政支持一直发挥着“稳定器”作用。
一方面，通过专项资金支持重点城市的城市更新样板项目建设。该类重点样板项目包括城市供排水、燃气、供热、生活污水处理“厂网一体”、历史文化街区、老旧片区、绿地开放共享等基础设施建设。与此同时，各地亦要积极争取城市更新专项中央预算内投资、城市地下管网管廊及设施建设改造超长期特别国债、“两重”“两新”补贴资金等，放大政策组合拳效应，乘势而上推进城市更新项目建设。
另一方面，探索设立城市更新专项资金。针对城市更新中需要且难以自平衡的公益性项目，如无障碍设施改造、社区养老服务中心建设等，中央财政可通过设立专项补贴，降低地方政府和社会资本的投入压力，引导资金向民生短板领域流动。当然，这种“兜底”并非大包大揽，而是要通过精准投入撬动更多资源，为后续市场化融资奠定基础。
维度二，引导金融机构提供中长期资金支持，畅通城市更新融资“主渠道”。城市更新项目的周期往往跨越数年甚至更长，短期信贷难以匹配其资金需求特点，容易导致项目中途“断粮”。从中央到地方，鼓励创新融资工具，引导金融机构提供中长期贷款、债券等融资支持，是解决资金难题的核心思路。
其一，鼓励银行创新信贷产品设计，针对不同类型的城市更新项目制定差异化方案。比如对有稳定现金流的商业综合体更新、产业园区升级等项目，可探索“建设期+运营期”的全周期贷款模式；对以公益为主的项目，可在风险可控前提下适当延长贷款期限、降低利率水平，并参考项目的社会效益评估调整风控标准。其二，支持利用债务融资工具募集资金，比如支持符合条件的城市更新实施主体在银行间市场和交易所依照法定程序发行企业债券。探索对可经营、可出售、可出租的城市更新项目债权资产、收益权资产、不动产资产为主的资产证券化资金募集业务。其三，积极设立城市更新基金，撬动银行贷款。比如探索建立“1+N”母子基金模式，由属地国有企业发起并认缴出资、市财政给予资金补充，充分发挥母基金引导和杠杆作用，吸纳银行、非银金融投资机构、企业及民间等社会资本参与子基金投资运作，推进城市更新项目。
维度三，规范并鼓励社会资本参与，拓宽城市更新融资“源头活水”。社会资本的加入能有效填补城市更新的资金缺口，但前提是建立清晰的权责机制和合理的回报模式。
一方面，需通过完善特许经营制度、明确项目收益分配方式，提升社会资本对城市更新项目盈利的预期。比如搭建“政银企”合作沟通平台，探索以个体资金投入、资产注入或转让、运营权收益权质押、所有权使用权分离以及多主体共同出资、多业态融合经营模式，打消社会资本参与顾虑，共享更新收益。
另一方面，可探索通过不动产投资信托基金（REITs）等金融工具，盘活城市更新项目的存量资产，形成“投资—运营—退出—再投资”的良性循环。当然，更要加强对社会资本参与的监管，防止其过度追求利润而忽视项目的公益属性，确保城市更新始终以提升居民生活质量为核心。
融资体系的可持续性是顺利推进城市更新的“生命线”，《意见》的出台为破解融资困局提供了政策指引。接下来，各地需因地制宜，在财政资金引导、金融工具创新、社会资本激活等方面精准施策。唯有让多元资金各尽其责、协同发力，才能让城市更新真正惠及民生，为城市发展注入持久活力。
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